一、砂石資源開發(fā)利用規(guī)模巨大

　　1.1 砂石資源的全球利用情況

　　據(jù)聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署(UNEP)2019年5月數(shù)據(jù)，目前全球每年砂石資源需求量為400億t，折合平均每人每天消耗18 kg砂石，需求量和消費量僅次于排名第一的水資源。UNEP報告顯示，當前砂石等非金屬礦物是全球開采量最大的礦物質，其次是生物質、化石能源和金屬礦物。非金屬礦物開采速度高于其他三種礦物質，而且，砂石等建筑材料占所有非金屬礦物開采量的絕大部分(圖1)?；?0世紀全球材料使用、GDP增速和人口增長數(shù)據(jù)，歷史上非金屬礦物的開發(fā)利用出現(xiàn)過三次飛躍式增長，第一次是1970年左右，第二次是1990年左右，第三次是2000年之后。

　　過去20年，全球砂石需求量增長3倍，砂石資源開發(fā)利用成為改造自然的重大地質營力。新加坡進口5.17億t砂石圍海造地，增加130 km2土地，超過原有國土面積的20%，導致印度尼西亞24個島嶼消失?？ㄋ柦ㄔO“珍珠島”和“棕櫚島”兩座人工島，消耗1.5億t砂石，砂石資源進口均來自澳大利亞。

　　據(jù)中國砂石協(xié)會數(shù)據(jù)，我國機制砂石年產量高達200億t，是全球最大的機制砂石生產國。“十三五”期間砂石礦產總消費量為31.53億t。中國砂石資源在礦產資源物流中約占2/3，是化石能源的3倍、生物質的5倍、金屬礦物的6倍。

　　1.2 今后全球砂石資源需求量將持續(xù)增加

　　全球綜合信息網(wǎng)(GAIN)預測，2030年全球砂石資源總需求量將增至每年600億t。結合1970年、1990年和2010年世界七大區(qū)域人均非金屬礦開采量數(shù)據(jù)，KRAUSMANN等認為，人均6.3 t是人類社會對非金屬礦需求總量趨于穩(wěn)定的閾值。世界七大區(qū)域未來砂石資源需求增長情況各異。一是過去50年歐洲人均非金屬礦物開采量保持相對穩(wěn)定，北美洲則降至全球平均水平。因為歐洲和北美洲人口增長率普遍較低，并且1970年代前已建成所需的大部分重要基礎設施，未來砂石資源消費增長空間較小。二是過去20年砂石資源消費增長來自亞太地區(qū)，主要是中國需求推動。無論是整個亞太地區(qū)還是中國，目前均未達到人均6.3 t閾值，而歐洲和北美洲之前都達到人均9.6 t水平，表明亞太地區(qū)砂石資源消費的快速增長可能繼續(xù)。三是聯(lián)合國預測2022年印度人口將超過中國，世界銀行(World Bank)認為印度是全球增長最快的經濟體之一，印度可能成為21世紀非金屬礦產需求增長的主力，未來幾年對砂石資源的需求會翻兩番。四是拉丁美洲和加勒比地區(qū)一些發(fā)展中國家，隨著經濟復蘇，大力推進大型水電項目開發(fā)，非金屬礦物開采可能再次增長。五是非洲地區(qū)是當前世界上城市化程度最低和人口增長率最高的區(qū)域之一，具有砂石資源需求增長的較大空間。

　　二、砂石資源開發(fā)利用物理影響

　　任何開采活動都會造成物理變化，砂石資源開發(fā)利用也不例外，不能因為砂石資源的常見性而忽略其物理影響。目前缺乏對采砂引起的物理影響進行量化研究，并且未將其物理影響與生態(tài)環(huán)境影響聯(lián)系起來,但可以肯定，砂石資源開采會重塑自然景觀、影響橋梁等基礎設施，砂石運輸會消耗能源并排放溫室氣體。

　　2.1 砂石資源開發(fā)很大程度上重塑自然景觀

　　2018年，世界自然基金會(WWF)統(tǒng)計了1992～2017年與采砂業(yè)相關的媒體報道、政府報告、學術論文、網(wǎng)站新聞等共65篇文章，分析得出采砂活動導致了107種物理影響，主要包括河道形態(tài)改變、沉積物影響、水質影響等。

　　采砂導致河道形態(tài)改變，可以重塑自然景觀。20世紀30～70年代，美國波多馬克河采砂活動使得濕地面積減少55%，1976～2012年停止采砂后其影響依舊沒有消退，自然景觀改變明顯。意大利皮埃蒙特和托斯卡納地區(qū)幾條河流因為采砂導致寬度減少50%以上，SURIAN等提出，在過去這種寬度減少被認為是有利影響，因為使得洪水泛濫區(qū)域可以進行農業(yè)活動和基礎設施建設。但是現(xiàn)在的研究已改變這種觀點。1985～2016年，巴西圣保羅州采砂導致更大規(guī)模的河流形態(tài)改變，使得湖面數(shù)量從54個增至316個，面積從615 hm2增至3 876 hm2，減少了農作物種植面積。

　　河道砂石資源開采，導致環(huán)境污染和pH值變化，河岸不穩(wěn)定導致洪水頻率和強度增加，加劇干旱的發(fā)生和嚴重程度。堰塞和開采減少從河流到沿海地區(qū)的沉積物輸送，導致河流三角洲沉積物減少和海灘侵蝕加速。采砂對環(huán)境、氣候變化和沿海城市化影響存在相當大的不確定性。

　　2.2 砂石資源開發(fā)導致生態(tài)空間碎片化

　　重塑自然景觀可以對河道、濕地等進行定量測繪，但采砂業(yè)對生態(tài)系統(tǒng)的破壞卻難以量化。雖然世界自然基金會大多數(shù)研究報告認為采砂影響生態(tài)系統(tǒng)，但并不確定其影響機理，因為造成生態(tài)群落變化的敏感性各不相同，采砂業(yè)以外的更多直接壓力的相關性也難以量化。在已建立的生物多樣性區(qū)域，砂石資源具有更重要的生態(tài)功能，不能承受與生物物理完整性不相容的經濟開采活動，使得海洋和淡水漁業(yè)、鳥類棲息地以及海龜和淡水海豚等物種受到威脅。與此同時，砂石資源開采對植被造成影響，KUMAR等對印度拉賈斯坦邦有砂石開采活動的河流及周邊地區(qū)進行植被研究，發(fā)現(xiàn)采砂的主要影響是直接清除植被，開采和傾倒尾礦也改變土壤剖面，植被變化影響碳氮循環(huán)速率，改變生態(tài)系統(tǒng)和微生物群落的結構。大量開采砂石導致的耕地破壞也是造成耕地面積銳減的主要原因之一。

　　2.3 砂石資源開采影響橋梁等基礎設施

　　采砂業(yè)影響橋梁、水壩、管道、電纜等基礎設施，主要是對河道深切導致支撐結構破壞有關，從而影響基礎設施如橋梁、沿?；A設施和河堤。由于水流的不穩(wěn)定和渠道改變，對橋梁的破壞最為明顯,RINALDI等統(tǒng)計，美國、意大利、法國、西班牙、波蘭和英國都有這種情況。中國臺灣地區(qū)八塘河五座橋梁倒塌，其中四座是由于采砂和護岸措施共同作用導致下墊層砂巖基巖切割率極高。1981年美國加州67號高速公路上圣地亞哥河一座橋梁因為下游采砂而被完全替換，耗資330萬美元。而河砂開采造成破壞，需要花費70萬美元修理118號高速公路上的一座橋梁。2018年這些橋梁的維修費用超500萬美元。采砂導致水位下降而使水下電纜和天然氣管道暴露，其危害十分嚴重。

　　2.4 砂石運輸消耗能源并排放溫室氣體

　　挪威地質調查局測算，砂石運輸距離如果超過30 km，其運輸成本將超過原材料的成本和價格。中國砂石骨料協(xié)會統(tǒng)計，中國砂石平均運輸半徑約24 km，各省砂石平均運輸半徑集中在15～50 km之間。但現(xiàn)有砂石場建設主要圍繞于省會城市、地級市、縣城等經濟聚集區(qū)100 km，甚至出現(xiàn)跨境出售砂石資源的現(xiàn)象。假設中國每年消費200億t砂石數(shù)量不變，則相當于60萬輛卡車繞著全國高速公路轉一圈。如果按百千米耗油20 L計算，意味著耗油量為200億L。而燃燒1 L汽油可產生2.361 kg CO2，相當于多排放470多億kg CO2。

　　三、砂石資源開發(fā)利用監(jiān)管的挑戰(zhàn)

　　砂石資源開發(fā)利用本身會造成諸多問題，但如果出現(xiàn)砂石資源不當治理，將導致無序開發(fā)、過度消耗,甚至造成經濟和社會負面影響。在世界許多地區(qū)，砂石資源是開采量最大但監(jiān)管治理力度最小的資源，從而引發(fā)多元挑戰(zhàn)。

　　3.1 社會、政治、經濟、環(huán)境方面的挑戰(zhàn)

　　社會政治挑戰(zhàn)：“砂石黑手黨”(sand mafias)等有組織涉砂犯罪猖獗。“砂石黑手黨”是砂石資源供應鏈中的犯罪或非法行為的組織和集團，涉及非法挖掘或交易砂石資源，造成社會和政治動蕩，導致監(jiān)管腐敗，侵犯人權和童工權益，造成建筑材料生產中使用低質量砂石或更多的砂石比，建筑項目和公共基礎設施可能崩潰，發(fā)生人員傷亡事故。

　　經濟發(fā)展挑戰(zhàn)：砂石資源價格呈大范圍大幅度上漲態(tài)勢。據(jù)新加坡進口砂石資源數(shù)據(jù)，1995～2001年，新加坡進口砂石平均價格為3美元/t，但2003～2005年，平均價格漲至190美元/t，呈飛速暴漲走勢。據(jù)中國砂石骨料協(xié)會數(shù)據(jù)，2018年1～6月，中國砂石價格漲幅高達600%，同期混凝土和水泥價格漲幅在30%左右。

　　生態(tài)環(huán)境挑戰(zhàn)：全球河流、濕地、海岸線受到全面影響。疏?；顒痈蓴_沉積過程，改變渠道，降低地下水位，加上污染，影響水文功能和棲息地質量，加劇下游侵蝕，沉積增加或減少。河床疏浚可減少河流對極端事件和自然災害的抵御能力，例如洪水、風暴潮或海嘯。破壞自然棲息地，影響生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性。

　　3.2 世界不同國家面臨不同的監(jiān)管治理挑戰(zhàn)

　　歐洲面臨的挑戰(zhàn)是禁止或減少河砂開采后砂石資源的供給問題。意大利在20世紀50年代就意識到砂石開采的負面影響；法國在20世紀70年代認為砂石開采是有害的，20世紀90年代初禁止采砂活動；2016年歐洲骨料協(xié)會發(fā)布信息，砂石來源不包括河流，因為已禁止河流采砂。但是歐洲海洋骨料生產一直存在，雖然占比較低。歐洲骨料協(xié)會預計海岸采砂份額會增加。在法國布列塔尼，獲得了15年海岸砂石開采許可證，每年可采25萬m3砂石。

　　美國面臨的挑戰(zhàn)是如何確保內陸流域采砂呈下降走勢。1947年《美國材料法》對建筑材料進行專門規(guī)定，稱為“可銷售”礦產。20世紀90年代，隨著對河砂開采造成鮭魚棲息地破壞的認識日益增加，美國大幅降低河砂開采。目前尚無美國河砂開采的專門規(guī)定，但在其他法律法規(guī)中有相關的限制性條款，比如《清潔水法》《瀕危物種法》對河流環(huán)境的要求。按照1975年《地表采礦和復墾法案》要求，美國采砂活動主要由縣市一級管理，但其他聯(lián)邦機構比如陸軍工程兵團和州級機構也承擔管理角色?！兜乇聿傻V和復墾法案》修訂重點是采礦坑修復，涉及環(huán)境和安全問題。加利福尼亞州已經協(xié)議，2020年關閉最后一個沿海海砂開采作業(yè)點。

　　加拿大面臨的挑戰(zhàn)是缺乏專門的砂石資源監(jiān)管治理政策。以不列顛哥倫比亞省為例，加拿大土地使用政策提及河流中提取砂石，其目的僅僅是為了公共安全或減少洪水，而不是將砂石作為資源進行提取。

　　印度面臨的挑戰(zhàn)是有效整合相關部門的監(jiān)管治理政策。印度環(huán)境、森林和氣候變化部(MOEFCC)2006年要求采礦項目需要環(huán)境影響評估，但開采面積小于5 hm2不需環(huán)評。印度最高法院2012年裁定，無論面積大小都要進行環(huán)評。按照這項規(guī)定，MOEFCC將環(huán)評審查程序下放到采礦管理區(qū)層面。印度有707個采礦管理區(qū)，采砂活動由這些不同的獨立的實體管理，協(xié)調管理難度增加。之后，基于采砂活動對生態(tài)環(huán)境的負面影響不斷升級，國家綠色法庭(NGT)和其他法庭多次禁止非法采砂。例如2015年NGT規(guī)定季風期間在印度中央邦禁止采砂；2016年印度礦業(yè)部發(fā)布河砂合法和非法開采的行政責任：根據(jù)1957年《礦山和金屬開發(fā)和規(guī)制法》，采砂活動由邦一級管理，各邦要對非法開采、運輸和儲存砂石等活動進行管制；2016年MOEFCC制定《可持續(xù)采砂管理指南》；2018年印度礦業(yè)部推出“采砂框架”，提供采砂路線圖。

　　馬來西亞1965年頒布的《國家土地法》，規(guī)定采砂活動由州政府管理。2009年馬來西亞自然資源與環(huán)境部負責境內采砂管理工作，制定了關于地點確認、管理和監(jiān)測有關的《河砂開采管理指南》，但尚未廣泛實施。

　　柬埔寨的河砂開采審批許可由柬埔寨礦業(yè)和能源部負責，依照2001年出臺的《礦產資源管理和開采法》管理。礦業(yè)和能源部2015年制定《柬埔寨河砂開采最佳實踐》，亦未有效實施。

　　南非砂石資源由南非礦產資源部管理，歷史上從環(huán)境和土地利用規(guī)劃方面進行的管控較少。2011年土地利用規(guī)劃立法明確其對采砂的適用性，但新環(huán)境法沒有明確的適用性。

　　3.3 開采量最大但監(jiān)管治理力度最小的治理窘境

　　近年來，全球主流媒體多次報道，UNEP、WWF和LEVIN SOURCES等機構多次發(fā)布研究報告，均認為世界各地采砂活動正以較大規(guī)模、不可持續(xù)和基本上不受監(jiān)管地發(fā)生，其中包括大量非法采砂活動，如果不認真對待，可能將全球生態(tài)系統(tǒng)推向毀滅的邊緣。開采量最大但監(jiān)管治理力度最小，成為砂石資源開發(fā)利用最薄弱的治理短板。

　　1) 缺乏原始數(shù)據(jù)的統(tǒng)計監(jiān)測。一是缺乏關于砂石資源開采利用的基本信息。砂石資源的消費量、砂石資源開采對生態(tài)環(huán)境的具體影響，都需要專門統(tǒng)計和監(jiān)測，用于支持決策。改善現(xiàn)有認識，加強規(guī)劃和管理，是對砂石資源治理的重要貢獻。二是建筑行業(yè)供應鏈中砂石資源可追溯性極弱。在不追蹤和不區(qū)分“負責任”或“不負責任”砂石來源的情況下，如何實現(xiàn)負責任的砂石資源消費，是一道難題。國際機構、各國政府以及國家和跨國公司之間的數(shù)據(jù)共享至關重要，但目前還很困難。三是環(huán)境監(jiān)測計劃通常側重于國家投入產出監(jiān)測報告,但難以得出砂石資源監(jiān)測結果。

　　2) 缺乏開采利用的科學標準。印度、馬來西亞和柬埔寨均出臺采砂指南。印度《可持續(xù)采砂管理指南》、馬來西亞《河砂開采管理指南》、柬埔寨《柬埔寨河砂開采最佳實踐》，均包含豐富的技術信息，描述河流系統(tǒng)的地貌特征、泥沙開采對河流系統(tǒng)的影響以及不同開采方式的不同影響，提出每條河流都有一個補給率，只需按照此補給率開采砂石即為可持續(xù)開采。但是印度、馬來西亞和柬埔寨指南關于補給率的算法非常復雜，技術要求高，在實踐中難以將監(jiān)測結果與管理工作緊密掛鉤。其他許多國家，更是缺乏砂石土資源開采利用標準。

　　3）缺乏合理的管理體系架構。橫向來說，各國砂石資源開發(fā)利用活動受礦法和相關規(guī)章的管轄，但各部門職能重疊，難以明確管理邊界，采砂活動中所涉及的土地使用、環(huán)境保護和水資源方面，一般都屬于其他法律法規(guī)管轄的范圍，而且這些法律法規(guī)很少考慮采砂活動。比如南非的采砂活動，對于新的《環(huán)境法》就沒有明確的適用性。這種法律法規(guī)的分散化，使得國家相關部門對砂石資源管理缺乏明確的環(huán)境保護規(guī)定。縱向來說，管理權限分散，從中央政府到各州、省、縣，各管轄區(qū)域的解釋范圍不同，執(zhí)法力度不同，導致管理過程和結果不一致。比如印度將采砂活動的環(huán)境影響評估交由采礦管理區(qū)層面管理，砂石資源開發(fā)利用由707個不同的獨立的實體管理，難度非常大。

　　四、建  議

　　1) 開展全國砂石資源調查工作。重點是測量填圖等基礎性工作，包括中國砂石資源綜合填圖工程，對全國范圍內砂石資源數(shù)量、質量和分布狀況進行調查評價，進行砂石資源適宜性評價和適用性評價以及砂石資源開發(fā)利用的生態(tài)環(huán)境影響評價，做到底數(shù)清楚、情況明晰，服務和支撐決策。

　　2) 加強基礎制度建設。對砂石資源的開發(fā)利用進行專門的頂層制度設計,建立和完善砂石資源調查評價制度、砂石開發(fā)利用監(jiān)測統(tǒng)計制度、綠色礦山建設以及生態(tài)環(huán)境保護和修復制度等。

　　3) 建立部門協(xié)調機制。對砂石資源礦業(yè)權、土地利用、環(huán)境保護和生態(tài)恢復，建立統(tǒng)一規(guī)劃，實行統(tǒng)一標準，完善統(tǒng)一監(jiān)管，使砂石資源開發(fā)利用的監(jiān)管治理形成橫向銜接、縱向緊接、科學量化、有序調節(jié)的良好局面。