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　　一、認識權益金制度改革的意義和作用

　　1.1 更加全面地體現(xiàn)了礦產資源的國家所有者權益

　　礦產資源屬于國家所有，國家通過建立有償使用制度實現(xiàn)所有者權益。權益金制度改革通過新舊制度的銜接，解決前后出讓收益征收不公平問題。如在開采環(huán)節(jié)征收礦產資源補償費，在礦業(yè)權出讓環(huán)節(jié)征收價款等。建立礦產資源權益金制度進一步豐富和完善了國家所有權的實現(xiàn)方式，將礦業(yè)權價款調整為權益金后，其經(jīng)濟內涵既包括原礦業(yè)權價款體現(xiàn)的投資收益，也包括原礦產資源補償費體現(xiàn)的礦產資源所有者權益，而具體體現(xiàn)形式為礦業(yè)權出讓收益。執(zhí)行權益金制度后，體現(xiàn)國家權益的有償使用范圍進一步擴大。改革前，只對國家出資探明礦產地收取國家投資收益的探礦權或采礦權價款，對屬于企業(yè)自行出資勘查探明礦產地的，不收取礦業(yè)權價款；對于黃金、有色金屬等高風險礦種，采用申請在先方式取得探礦權，出讓環(huán)節(jié)無須有償處置，主要通過開采環(huán)節(jié)的礦產資源補償費體現(xiàn)國家所有者權益。改革后，對于所有國家出讓的礦業(yè)權，在出讓環(huán)節(jié)征收體現(xiàn)所有者權益的權益金，不再區(qū)分國家出資探明或者企業(yè)自行探明。值得注意的是，隨著征收范圍擴大導致一部分企業(yè)面臨巨大資金壓力。

　　1.2 在出讓環(huán)節(jié)體現(xiàn)所有者權益是重要探索

　　征收礦產資源權益金作為國際慣例，既能夠體現(xiàn)所有者權益，也是政府取得財政收入、調節(jié)礦產資源勘查開發(fā)活動的重要手段。從國外實踐看，權益金是建立在礦業(yè)權人對礦產資源進行開采獲益后以貨幣形式向資源所有者繳納的回報，一般在開采環(huán)節(jié)收取。《礦產資源權益金制度改革方案》并未對權益金做出明確的定義，僅提出了權益金制度體系包含礦業(yè)權出讓收益、礦業(yè)權占用費、資源稅以及礦山環(huán)境治理恢復基金四個方面的內容。從實現(xiàn)方式上看，與國外權益金性質相近的是資源稅。礦產資源權益金制度改革明確將礦產資源補償費并入資源稅，在開采環(huán)節(jié)采取“從價計征”的方式按一定稅率向企業(yè)征收。收取礦業(yè)權出讓收益主要是作為政府市場化配置資源的手段，弱化了兌現(xiàn)政府前期投資收益的功能，在實際操作中較為普遍的基于探明資源量并按照市場基準價確定交易低價，一定程度上具備了“從量計征”的特點。在礦產資源補償費明確取消的情況下，礦業(yè)權出讓收益作為權益金是可以理解的，但理論上礦業(yè)權的出讓收益不應等同于自然狀態(tài)下礦產資源的出讓收益。實際操作中，礦業(yè)權出讓多采用市場競價的方式，容易產生礦業(yè)權出讓收益屬于紅利的錯覺。因此，在出讓環(huán)節(jié)體現(xiàn)權益繳納權益金，法律關系與經(jīng)濟關系在這一過程中出現(xiàn)了交叉混淆。

　　1.3 實施礦業(yè)權出讓收益基準價制度有助于建立礦產資源的價格形成機制

　　權益金制度改革通過規(guī)范稅費關系，推動實現(xiàn)公平交易能夠進一步完善礦產資源要素價格的構成體系。建立基準價是礦業(yè)權出讓收益征管有效手段。建立礦業(yè)權出讓收益基準價制度有助于指導規(guī)范礦業(yè)權評估機構的業(yè)務行為，維護要素交易市場的公平公正，有效推動政府交易信息公開，進而促進礦業(yè)權市場穩(wěn)定發(fā)展，推動資源保護與合理利用。鑒于礦業(yè)權出讓收益基準價與區(qū)域礦產資源要素價格具有很強的相關性，通過對礦產品價格、礦業(yè)權出讓收益評估價、出讓收益成交價等信息的采集、整理、匯總、分析，逐步建立礦產資源價格體系，有助于形成公眾參與、政府主導、市場反饋的價格形成機制。

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　　二、權益金制度改革存在的問題

　　礦產資源權益金制度改革在維護國家礦產資源權益，完善稅費制度以及推進礦業(yè)權競爭性出讓，營造公平競爭的市場環(huán)境等方面起到了積極作用，但客觀上也存在一些問題和矛盾。矛盾主要集中在礦業(yè)權出讓收益征收管理相關規(guī)定不夠細化,理解上存在爭議?；鶎悠毡檎J為在推進改革的過程中，一些做法未考慮礦產資源的勘查風險，忽視了礦業(yè)權人投資權益，降低了企業(yè)開展風險勘查的投資意愿。同時，短期內增加了礦山企業(yè)的經(jīng)營成本，會對礦業(yè)及其相關產業(yè)造成沖擊。

　　2.1 客觀上增加了礦山企業(yè)的生產經(jīng)營成本

　　礦山建設前期投入大，盈利周期長。礦業(yè)權出讓收益一般基于資源量和儲量一次性計算計繳金額，往往需要企業(yè)在辦理礦業(yè)權前一次性繳納，或者在短時間內分期繳納，給企業(yè)帶來了巨大的資金壓力，增加了后期的生產經(jīng)營成本。某煤業(yè)集團對于新增的資源量需繳納礦業(yè)權出讓收益約為200億元。按產量4 000萬t/a，開采30 a計算，每年攤銷6.6億元，每生產1 t煤炭增加成本16.7元，減少利潤4.68億元。西部某礦業(yè)公司部分處于盈虧平衡狀態(tài)的礦業(yè)項目，如按現(xiàn)行要求繳納礦業(yè)權出讓金，項目將處于虧損狀態(tài)。

　　2.2 對探礦權征收出讓收益缺乏現(xiàn)實依據(jù)

　　礦產資源權益金制度改革實施以來礦山企業(yè)、地勘單位反映很大，其中對探礦權征收出讓收益的做法被認為是“沒有充分考慮地質找礦工作的特殊性”，對國內的風險勘查市場產生了較大影響。探礦權主要是發(fā)現(xiàn)和認識礦產資源的機會性權利，企業(yè)據(jù)此進行前提投資，開展勘查活動以論證有沒有礦、有多少礦，這一過程中未動用礦產資源，更不會產生收益。對探礦權征收出讓收益，尤其是空白區(qū)的探礦權，在礦產資源賦存條件以及資源量和儲量未知的情況下，作為物權進行交易，其結果是造成礦業(yè)權市場混亂。同時，目前的制度設計缺乏維護風險勘查投資人自享收益的制度設計。

　　2.3 重復體現(xiàn)礦產資源的國家所有者權益

　　我國礦產資源稅費制度是以馬克思地租理論為基礎逐步建立起來的，由于礦產資源稅與費之間的功能界定不清，導致稅費制度并未真正發(fā)揮其應有功能，2016年資源稅改革，將礦產資源補償費并入資源稅。在實際操作中，資源稅稅率按照改革前后稅費平移原則，已統(tǒng)籌考慮礦產資源補償費征收金額。平移后資源稅收入顯著提升，從實際征收情況看，改革后的2017年和2018年，資源稅收入分別為1.353億元和1.630億元，同比增長42.3%和20.5%。從實際征收效果看，資源稅的實質經(jīng)濟內涵已經(jīng)包括了國家所有者權益。因此，部分企業(yè)認為，按照資源量和儲量征收礦業(yè)權出讓收益和“稅費平移”后資源稅均體現(xiàn)了礦產資源的國家所有者權益，實質上存在功能交叉，“權益金”重復收取的問題。

　　2.4 缺乏統(tǒng)一的礦業(yè)權市場基準價制定標準

　　到目前為止，全國大部分省份制定并出臺了礦業(yè)權出讓收益市場基準價，但基準價制定過程中存在不平衡、不充分、不統(tǒng)一等問題。通過對比分析，各地區(qū)對同一類資源的定價方式和基準價差異較大。以煤炭為例，云南、河北等省份的煤炭礦業(yè)權出讓收益市場基準價為3～4元/t；湖南、青海等省份基準價多大于10元/t；寧夏的優(yōu)質煤“太西煤”基準價達到了22元/t。各地區(qū)同一類礦產資源的基準價存在較大差異，客觀上反映了資源的品質差異、開發(fā)利用成本、資源稀缺程度以及市場供需關系。同時，也反映出各省份對礦業(yè)權市場基準價的類別劃分、定義內涵、計征對象等認識不統(tǒng)一，造成基準價制定原則、影響因子以及指標選取存在差異，核定標準差異較大。

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　　三、建   議

　　3.1 從理論上明確資源稅的屬性

　　我國資源稅費制度經(jīng)歷了一個從無到有的過程，并形成稅費并存的局面，實現(xiàn)了資源的有償使用，促進了資源利用效率的提高和生態(tài)環(huán)境的保護。我國現(xiàn)行資源稅主要是向礦產資源征收，包括原油、煤炭、天然氣、鹽、金屬礦、非金屬礦等，土地資源所涉稅種沒有納入資源稅體系，水資源稅尚在試點階段，森林資源等均未設相應稅種。按照國際通行做法，權益金是礦業(yè)權人使用礦產資源所繳納的收入，按礦石采掘量或生產量計價，并在采掘和銷售后支付。資源稅是在收取權益金的基礎上做出的調整，屬于輔助性的調節(jié)稅。基于馬克思地租理論進行分析，資源稅屬于級差地租，資源補償費屬于絕對地租。隨著資源稅改革的深入推進，礦產資源補償費并入資源稅的做法使我國資源稅的概念更加不清晰。鑒于有效的開采稅費設計比礦業(yè)權競爭性出讓收益在反映礦產品市場、企業(yè)生產成本、市場需求變化等方面更有效率。建議按照馬克思地租理論明確資源稅的屬性，根據(jù)《關于全面推進資源稅改革的通知》(財稅〔2016〕53號)的要求，按照“規(guī)范公平、調控合理”的設立目標，重新定義資源稅的功能，更好發(fā)揮其在調控經(jīng)濟、促進資源節(jié)約集約利用和生態(tài)環(huán)境保護方面的作用。

　　3.2 調整礦業(yè)權出讓收益的征收方式

　　改革未將礦業(yè)權出讓收益定義為“權益金”，僅是賦予了“體現(xiàn)國家所有者權益”的功能。鑒于礦業(yè)權出讓收益的在征收方式上受到廣泛的詬病和質疑，建議采礦權出讓收益更多采取收益率的方式，在礦產資源開采環(huán)節(jié)征收。收益基準率的確定必須加強與資源稅稅率的聯(lián)動，綜合考慮企業(yè)的“稅、金”負擔，進行適時調整。國外普遍建立了“邊際有效稅率”的概念，前提是企業(yè)利潤維持在合理范圍。以南非采礦業(yè)為例，通過分析采礦業(yè)對國內生產總值貢獻率為8.8%和權益金改革對采礦行業(yè)盈利能力影響度分析，從而提出最優(yōu)權益金率為2%～5%。對于探礦權的出讓收益，建議進按照勘查風險的高低設計“出讓基準價”。對處于較低勘查階段的探礦權應以國家出資勘查金額作為底價，而不是經(jīng)過簡單評估計算的資源量或儲量；對屬于國家戰(zhàn)略性礦產，且勘查程度低的高風險礦種，從鼓勵社會投資勘查的角度，可以考慮實施“零底價”出讓。

　　3.3 組織開展礦產資源權益金制度改革實施效果評估

　　礦產資源權益金制度改革實施已經(jīng)三年有余，需要正視改革過程中存在的問題，并適時做出政策性調整。建議開展礦產資源權益金制度改革實施效果評估，目的是客觀反映、系統(tǒng)梳理改革中存在的矛盾問題，特別關注新舊制度銜接過程中出現(xiàn)的企業(yè)負擔加重、侵害投資者權益、風險勘查投資下降等問題。同時，為了增強制度的可操作性，切實減輕企業(yè)負擔，維護礦業(yè)權人合法權益，建議逐步完善權益金征收額度動態(tài)調整機制。國外在權益金的征收上，更多的將“從價計征”調整為“從利計征”。如2018年，澳大利亞北方領土地區(qū)計劃提高權益金，改變過去僅按利潤的20%計征的方式，而改為采用選擇從價和按利潤計征中的較高者的方式。建立“權益金率”的概念，實現(xiàn)“權益金率”與礦產品價格和礦業(yè)企業(yè)經(jīng)濟效益掛鉤。在統(tǒng)籌考慮礦山企業(yè)總體稅賦水平的基礎上，3～5年根據(jù)礦產資源稟賦、生產技術水平、經(jīng)濟發(fā)展狀況、礦產品價格等因素，對資源稅的繳納額度進行評估調整。（中國礦業(yè)雜志馮聰）